В данной статье освещено некоторые из наиболее важных тезисов, выдвинутых сторонниками торговли квотами на выбросы относительно предотвращения последствий антропогенного изменения климата и обеспечения крайне необходимого сокращения выбросов парниковых газов (ПГ). Для этого анализируется эффективность Европейской системы торговли квотами на выбросы (ЕС ТКВ) в плане снижения выбросов (за счет созданного недавно рынка торговли углеродными разрешениями), наряду с включением данного вопроса в широкое обсуждение проблем защиты окружающей среды с помощью рыночных инструментов.
Изменение климата характеризуется как наиболее сложная проблема для совместных действий, с которой когда-либо сталкивался мир. В ходе поиска регулятивных решений, способных предотвратить последствия глобального потепления, торговля квотами на выбросы стала наиболее востребованным инструментом экологической политики.
Если мы хотим достичь более устойчивого будущего и отказаться от существующей экономики ископаемого топлива, нам нужно попытаться понять принципы функционирования Европейского рынка торговли квотами на выбросы, принимая во внимание его цели, и предложить способы преодоления существующих проблем.
Итак, как работает Европейская система торговли квотами на выбросы? Киотский протокол сосредоточен на создании мирового рынка квот на выбросы ПГ посредством трех гибких механизмов:
- Торговля квотами между зарегистрированными загрязнителями;
- Механизм чистого развития, предусматривающий торговлю разрешенными нереализованными выбросами в форме углеродных кредитов между странами Приложения I и развивающимися странами;
- Совместное осуществление, предусматривающее странами с высоким уровнем выбросов инвестирование проектов по предотвращению последствий изменения климата в странах с переходной экономикой, в частности, в Восточной Европе.
Совокупность данных механизмов призвана обеспечить результативность (реальное снижение выбросов парниковых газов), эффективность (недорогие решения для частных производителей выбросов) и справедливость (передача промышленно развитыми странами финансовых ресурсов и технологий развивающимся государствам).
ЕС ТКВ является на сегодняшний день крупнейшим рынком в сфере торговли квотами на выбросы. Государства вносят предложения относительно уровня допустимых выбросов, и Европейская Комиссия рассматривает их перед распределением квот. Поскольку ЕС отмечен в Киотском протоколе как одна «страна», существует соглашение о совместном выполнении обязательств, определяющее распределение квот в зависимости от национальных условий промышленного производства, так как некоторые страны имеют излишек квот, другие же испытывают их дефицит.
Ограничение допустимого уровня выбросов парниковых газов заставляет дороже платить за загрязнение окружающей среды, что преследует цель подтолкнуть промышленность к переходу от использования ископаемого топлива к инвестированию более чистые технологий. Для обеспечения «наименее затратного соблюдения нормативов выбросов» директива 2004/101/EC создает для государств-членов условия, позволяющие использовать углеродные кредиты, полученные в ходе реализации проектов по сокращению выбросов, на рынке ЕСТКВ.
Пилотный этап I был осуществлен в период с 2004 г. по 2007 г., этап II – с 2008 г. по 2012 г. (совпадая с периодом выполнения обязательств по Киотскому протоколу). Для разработки ЕС ТКВ была заимствовала модель, несомненно, успешной системы ограничения выбросов двуокиси серы и торговли квотами, реализованная в США в 1990-х гг.
ЕС ТКВ распространяется на производство электроэнергии и основные энергоемкие отрасли промышленности.
Одним из самых спорных вопросов модели ЕС ТКВ было первоначальное распределение квот в рамках директивы 2003/87/EC, согласно которой 95% квот на этапе I и 90% квот на этапе II предоставляются промышленным производителям выбросов на бесплатной основе. Хотя некоторые правительства первоначально поддерживали использование «сравнительного анализа» в качестве принципа распределения квот, в конечном итоге исторический метод распределения квот оказался предпочтительным для большинства стран.
Исторический метод распределения квот основанный на фиксировании доли выбросов предприятий в прошлом учитывая их долю в отрасли, тогда как при сравнительном анализе зафиксированный ранее определенный индекс исторической деятельности или мощности предприятия умножается на единый норматив интенсивности выбросов с целью определения количества квот для отдельных предприятий. Вместе с тем, любой метод распределения квот и его последующее влияние на экономическую эффективность рынка является предметом бурных дискуссий.
Например, есть основания полагать, что исторический метод распределения квот играет на руку крупным промышленным производителям выбросов, подрывая принцып «загрязнитель платит» и не обеспечивая при этом привлечение инвестиций для развития экологически чистых технологий путем использования соответствующих стимулов. Это, в свою очередь, может отрицательно сказаться на результативности и общей эффективности системы торговли квотами в плане обеспечения сокращения выбросов ПГ на основе принципа наименьшей затратности.
Бесплатное выделение квот промышленным производителям выбросов продемонстрировало наиболее яркий и беспрецедентный пример учреждения и регрессивного распределения прав собственности. В качестве альтернативы стоимость квот включается в цены на электроэнергию в странах с либерализованными энергетическими рынками. Преимущественно бесплатное распределение квот означает, что производители энергии получают сверхприбыль, так как их затраты на соблюдение установленных требований значительно ниже их доходов, обусловленных увеличением потребительских цен.
Если принять во внимание общее количество бесплатных квот, которое, в большинстве случаев, превышает весь объем выбросов, становится очевидным, что система способствует, в основном, получению прибылей промышленными производителями парниковых газов. В то время, как большинство квот используется для покрытия существующих выбросов, затраты на приобретение дополнительных разрешений перекладываются на потребителей, эффективно минуя какое-либо стимулирование системных преобразований.
Например, чешский энергетический гигант CEZ, получивший треть государственных разрешений на выбросы, смог продать свои квоты в 2005 г., когда цена была высокой, и купить их обратно, когда рынок рухнул, вложив прибыль в добычу угля, тогда как цены на энергоносители для потребителей возросли. В Великобритании «большая шестерка» производителей электроэнергии получает в рамках СТКВ около 1,2 миллиарда долларов непредвиденной прибыли ежегодно.
Промышленные производители могут перекладывать добавочную себестоимость на потребителей, обеспечивая значительное повышение доходности предприятий. Кроме того, по данным Европейского агентства по защите окружающей среды, в 2010 г. уровень выбросов CO2 в ЕС-27 увеличился на 2,8 % из-за сжигания в энергетическом секторе ископаемых видов топлива.
Кривая роста производительности или регулятивный тупик?
На сегодняшний день существует широкая брешь между экологической риторикой и реальным положением дел в ЕС ТКВ. В связи с разрывом между экономической теорией и сложной действительностью, современная регулятивная база и устройство рынка ЕС ТКВ имеют серьезные недостатки. Углеродные рынки, подобные ЕС ТКВ, были объявлены создавшими их торговцами деривативами и неоклассическими экономистами инструментом достижения и финансирования низкоуглеродного будущего. Согласно некоторым высказываниям, такого рода рынки имеют совершенно противоположный эффект.
В течение десятилетнего периода своего существования эти рынки предоставили крупнейшим производителям выбросов в промышленном секторе, основанном на использовании ископаемого топлива, новые возможности для отсрочки структурных изменений, а также обеспечили дополнительное финансирование этих отраслей. Поскольку инвестиции в краткосрочные, нацеленные на получение прибыли рискованные проекты, и инвестиции в создание фундамента безопасного будущего носят взаимозаменяемый характер, «экономия средств» на углеродном рынке достигается за счет отхода от технической модернизации и долгосрочных инвестиций в достижение будущего без ископаемого топлива.
Таким образом, поощрение изобретательности в создании измеримых эквивалентов между различными видами выбросов и различными видами компенсаций вместо стимулирования развития новых технологий с целью уменьшения зависимости от ископаемого топлива делает общую эффективность данного вида рыночного инструмента экологической политики сомнительной.
Недостатки концепции
Как указано в докладе организации Carbon Trade Watch за 2012 г., несмотря на то, что низкая рыночная стоимость углерода на сегодняшний день убедила общественность в том, что ЕС ТКВ не работает, причина, скорее всего, кроется не в рынке, как таковом, а в концепции экологической политики. Нам необходимо вернуться к изначальным целям политики, чтобы оценить правильность этого утверждения. Кто получил наибольшую выгоду? Направлена ли концепция экологической политики на достижение первоначальной цели создания рынка, то есть достижения сокращения выбросов наименее затратным путем?
Несмотря на то, что теория «охраны природы с помощью свободного рынка» (согласно которой торговля квотами на выбросы является эффективным инструментом интернализаци затрат, связанных с воздействием на окружающую среду) имеет определенные достоинства, если судить об успешной реализации в США политики ограничения выбросов двуокиси серы и торговли квотами, разрыв между экологической теорией и практикой в ЕС является огромным.
Являются ли проблемы, связанные с ЕС ТКВ, неизбежными элементами базового накопления опыта, или же они обусловлены факторами, выходящими за пределы контроля высших должностных лиц (например, цены на нефть), может оказаться, что все они являются типичными для используемого в большинстве стран ЕС подхода, ориентированного на интересы бизнеса. Текст директивы 2003/87/EC легко интерпретировать как компромисс между необходимостью достижения целей, изложенных в Киотском протоколе, и интересами различных государств-членов, за которыми, соответственно, стоят интересы крупных капиталистов.
В конечном счете, упомянутые выше сложности и наличие различных интерпретаций обусловлены отсутствием в Киотском протоколе условия, обеспечивающего единообразие правил распределения квот; необходимо определить ограничения для каждого государства-члена и методологию разработки государственных планов по распределению квот.
Попытки согласовать региональную и регулятивную схемы торговли квотами сопровождались сложными дискуссиями и переговорами между высшими должностными лицами ЕС, государствами-членами и предпринимателями. Проблему представляет не сам по себе рыночный механизм, а скорее регулятивный тупик, в котором, похоже, оказался рынок из-за нежелания высших должностных лиц ЕС оказать воздействие на крупные отрасли промышленности, использующие ископаемое топливо, с целью создания более согласованной и эффективной схемы, которая уменьшила бы влияние корпораций на структуру углеродного рынка.
Поощерение ископаемых видов топлива?
Форму возникшего в настоящее время углеродного капитализма определяют интересы крупных промышленных производителей выбросов. В связи с этим, ЕС ТКВ была подчинена корыстным интересам корпораций с самого начала. Согласно некоторым высказываниям, даже самые скромные подсчеты сверхприбылей, полученных отраслями, интенсивно использующими ископаемое топливо, в результате запуска углеродного рынка поднимают вопрос о прозрачности политики ЕС ТКВ.
Структурные упущения сохранены и на этапе II. Вопрос сверхприбылей не был затронут в директиве Европейской Комиссии, общие ограничения оказались минимальными, по-прежнему использовался исторический метод распределения квот, несмотря на то, что высшие должностные лица были хорошо осведомлены о его отрицательных сторонах после катастрофических последствий пилотного этапа I.
Как сторонники защиты окружающей среды с помощью рыночных инструментов, так и движения за климатическую справедливость призывают к системным преобразованиям. Последние, включающие в себя такие организации, как Climate Justice Action, Climate Justice Now! и Third World Network, выступают за внедрение справедливой экологической политики, но все больше подвергаются критике за явно ошибочное толкование систем ограничения выбросов и торговли квотами и неправильный экономический анализ.
Сторонники защиты окружающей среды с помощью рыночных инструментов, с другой стороны, говорят о том, что лишь подход «обучение действием» обеспечит столь необходимое снижение выбросов парниковых газов – как с точки зрения экономической эффективности, так и с точки зрения баланса интересов. Они вновь заявляют о необходимости усовершенствования систем ограничения выбросов и торговли квотами, тогда как движения за климатическую справедливость с осторожностью относятся к торговле квотами и призывают к скорейшему отказу от использования ископаемого топлива.
Сторонники существующих моделей системы торговли квотами рассматривают регулирование выбросов ПГ в качестве стратегии развития, обеспечивающей положительную динамику доходов для инвесторов. Один из таких примеров можно найти в обзоре доклада Стерна (2006), в котором подчеркиваются большие возможности банков и финансового сектора по финансированию сокращения выбросов. Однако, если отнести регулирование выбросов к статье расходов на оборону, можно возразить, что оно не вносит какой-либо вклад в благополучие человечества и не должно рассматриваться в качестве признака общественного прогресса. Транзакционные издержки, присущие этим рынкам, должны трактоваться не как источник экономического роста, а скорее как убытки для общества.
Это работает?
Интенсивное лоббирование интересов корпораций в противовес предпочитаемой правительствами ЕС идее о налоге на выбросы углерода, а также желание ЕС заполнить вакуум влияния после выхода США из Киотского протокола в 2001 г. стали причиной разворота ЕС на 180? и утверждения политики ограничения выбросов и торговли квотами. Впоследствии ЕС взял на себя ведущую роль в переговорах по вопросам изменения климата, в то время как предложенная им схема торговли квотами стала все больше привлекать внимание в качестве модели мировой системы ограничения выбросов и торговли квотами.
Однако беспокойство по поводу практической реализации и эффективности существующей системы, отказ США (крупнейшего мирового производителя парниковых газов на душу населения) учредить государственную программу ограничения выбросов и торговли квотами и существенная критика этических аспектов легитимности превращения углерода в товар свидетельствуют о том, что будущее торговли квотами является очень неопределенным.
Принимая во внимание недостаточное стимулирование инвестирования чистых технологий, своевременный отказ от использования ископаемого топлива представляется маловероятным. Используя рыночный инструмент политики торговли квотами, выбранный с точки зрения экономической эффективности (хотя это является предметом для дискуссий), как экологическая политика не решит проблему изменения поведения, при этом прежней остается цель поиска новых инвестиций и финансовых возможностей (основанных на зеленой системе координат и представленных общественности в форме стратегий развития).
Структурные недостатки ЕС ТКВ не могут восприниматься как элемент институционального процесса накопления опыта, пока высшие должностные лица ЕС не захотят извлекать уроки из своих ошибок.
Автор: Адела Путинелу
Источник: rtcc.org
